O hectare de floresta e o mercado financeiro no século XXI 2017-12-18T17:45:54+00:00

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ARTIGO TÉCNICO

O hectare de floresta e o mercado financeiro no século XXI

1. Introdução

Tradicionalmente, no Brasil, áreas com floresta têm reduzido valor comercial, em razão da impossibilidade ou restrição de aproveitamento econômico para empreendimentos. Não por outro motivo, as regiões com intensa atividade imobiliária, industrial, agrícola, pecuária ou de silvicultura registram as maiores taxas de desmatamento. Aos poucos, a floresta é, invariavelmente, substituída por empreendimentos, campos de cultivo ou gado.

Em paralelo, o mercado imobiliário registrou valorização constante nos preços das áreas rurais. Regiões brasileiras com atividade rural mais desenvolvida, a exemplo do Centro-oeste, registram valorização constante acima da inflação e do crescimento do Produto Interno Bruto nas últimas décadas.

Em princípio, ambas as regras permaneceram inalteradas, ou seja, áreas com florestas tinham reduzido valor comercial e pouca atratividade, enquanto áreas desmatadas (também chamadas de “limpas”) apresentavam valorização crescente. Todavia, a evolução da cultura mundial, os compromissos internacionais de cunho ambiental e as recentes alterações legislativas no Brasil têm trazido outro cenário.

Buscaremos apontar as transações que têm ocorrido envolvendo áreas de florestas e o seu possível impacto no mercado financeiro.

ÁREAS DE FLORESTA

O Brasil é um país com extensas áreas de floresta. De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (“IBGE”), apenas o bioma Amazônia já representa 49,29% do território brasileiro, conforme quadro abaixo1.

Biomas continentais brasileiros Área aproximada (km2) Área/total Brasil
Bioma Amazônia 4.196.943 49,29%
Bioma Cerrado 2.036.448 23,92
Bioma Mata Atlântica 1.110.182 13,04
Bioma Caatinga 844.453 9,92
Bioma Pampa 176.496 2,07
Bioma Pantanal 150.355 1,76
Área total Brasil 8.514.877

O IBGE também aponta que, no Brasil, mais de 60% do território é constituído por florestas localizadas em região amazônica ou extra-amazônica. Trata-se, portanto, de significativa porção do país.

Nessas áreas, a atividade econômica pode ser permitida ou proibida, a depender de uma complexa rede de fatores e normas legais. Para os fins do presente trabalho, citaremos alguns exemplos, todos relacionados à porção rural do país, com destaque para o fato de que não pretendemos tratá-los em sua integralidade, ou seja, há inúmeras hipóteses adicionais.

Em nível federal, as Leis nº 6.938/1981 e 12.651/2012 trazem dispositivos aplicáveis para intervenções e proteção de áreas de floresta. Sendo assim, caso se pretenda desenvolver um empreendimento ou intervir diretamente em uma área de floresta, tais normas deverão ser seguidas.

Caso as intervenções ocorram em área especialmente protegida, a exemplo de uma unidade de conservação, outra norma deve ser considerada: a Lei nº 9.985/2000. Para a região do bioma Mata Atlântica, também se deve verificar a Lei nº 12.428/2006.

Para proprietários de áreas rurais, qualquer que seja o seu bioma, é obrigatória a existência de uma área preservada com vegetação nativa, denominada Reserva Legal, cuja função é “assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa” (inciso III do artigo 2º da Lei nº 12.651/2012). A área de Reserva Legal poderá representar de 20% a 80% da área total da propriedade 2.

Os proprietários de áreas rurais também devem respeitar e proteger as Áreas de Preservação Permanente (APP), cujo escopo é “preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas” (inciso II do artigo 2º da Lei nº 12.651/2012). Referidas áreas podem configurar beiras de rios, topo de morros, entorno de nascentes, encostas etc3.

Daí se nota que não apenas o território nacional é naturalmente composto por áreas de floresta, mas também se pretende protegê-las ou regenerá-las no âmbito das obrigações imputadas aos proprietários ou posseiros.

MERCADO EM DESENVOLVIMENTO

O mercado tradicional de áreas rurais para fins de agronegócio costuma considerar preços baseados em sacas de commodities (soja, milho etc) ou índices publicados por instituições públicas e privadas. Para áreas com florestas, atualmente, não há métrica amplamente utilizada.

Ainda assim, inúmeras operações têm sido noticiadas. Este ano, o grupo Votorantim anunciou sua entrada no mercado de compensação ambiental. A empresa possui um ativo com mais de 30 mil hectares de área preservada no Estado de São Paulo que está sendo ofertada ao mercado na forma de servidão ambiental4.

Outras empresas com foco específico na compensação ambiental também têm se apresentado com bancos extensos de áreas. Nesse sentido, anuncia-se um mercado bilionário5.

Os valores costumam levar em consideração a realidade ambiental, imobiliária e fiscal dos imóveis. Normalmente, os dilemas enfrentados têm natureza jurídica, comercial ou técnica. Há registros de vendas de extensas áreas em muitos Estados do país, com preços variando de R$ 1.500,00 a R$ 60.000,00 por hectar 6.

No caso de arrendamento ou servidão, os preços são cobrados por ano e variam entre R$ 100,00 e R$ 1.500,00 por hectare.

As negociações refletem (i) as aquisições e especulação imobiliária de grandes instituições; (ii) aquisições ou arrendamentos para fins de regularização de fazendas e demais empreendimentos rurais no que se refere à Reserva Legal e (iii) crescente demanda de proprietários cuja finalidade é a simples preservação.

OBRIGAÇÕES LEGAIS COMO CATALIZADORAS PARA O MERCADO

Mencionamos neste artigo a obrigação que os proprietários de áreas rurais têm de preservar porções representativas de sua área total a título de Reserva Legal. Trata-se, em nossa opinião, do principal catalizador para o mercado de florestas privadas.

Na maior parte dos imóveis rurais, a Reserva Legal não está delimitada ou não existe, o que significa que esta obrigação vem sendo desconsiderada pela sociedade nas últimas décadas. Estudos apontam que em, aproximadamente, 90% dos imóveis rurais brasileiros não são cumpridas as obrigações relativas à Reserva Legal7.

Considerando a extensão continental do Brasil (8.515.759,090 km2, de acordo com o IBGE), não é preciso esforço para se concluir que o mercado é significativo. Atualmente, o Serviço Florestal Brasileiro, vinculado ao Ministério do Meio Ambiente, considera que há 397.836.864 hectares de áreas cadastráveis para fins do Cadastro Ambiental Rural (“CAR”). Em outras palavras, essa é a extensão atualmente considerada para a análise de cumprimento das obrigações de Reserva Legal nas propriedades brasileiras e, consequentemente, para o mercado de compensação ambiental.

Nas propriedades que possuem vegetação nativa, a Reserva Legal deverá abarcar essa vegetação. Em todo caso, a proposta de localização da Reserva Legal apresentada pelo proprietário deverá ser aprovada pelo órgão ambiental, após análise que deverá considerar a conexão de remanescentes de vegetação para permitir o fluxo da fauna, o plano de bacia hidrográfica, o ZEE e as áreas de maior fragilidade e importância para conservação da biodiversidade8.

A Lei nº 12.651/2012 também prevê a possibilidade de constituição da Reserva Legal por meio de regeneração natural da vegetação, recomposição da vegetação em até vinte anos, por meio de plantio, ou por meio de compensação, quando se tratar de propriedade que não possua vegetação nativa suficiente. A compensação poderá ocorrer por meio de instituição de Reserva Legal ou servidão ambiental em outro imóvel, aquisição de Cota de Reserva Ambiental (“CRA”) e doação de área localizada dentro de unidade de conservação pendente de regularização fundiária ao Poder Público.

POTENCIAL PARA O MERCADO FINANCEIRO

A comercialização de áreas de floresta, atualmente, ocorre fora do mercado financeiro regulado. Empresas e proprietários de áreas irregulares buscam imobiliárias, despachantes, escritórios de advocacia ou consultorias ambientais em busca de alternativas para a sua efetiva regularização.

A depender da realidade do proprietário, diferentes opções de regularização podem ser apresentadas. Se a propriedade possui áreas disponíveis para plantio ou regeneração, sem que haja prejuízos econômicos, essa é uma opção factível.

Caso não haja referida área no interior da propriedade, mas em outro imóvel do mesmo proprietário, a opção também pode ser efetivada.

Todavia, quer-nos parecer que, via de regra, os proprietários têm dificuldade para fornecer áreas próprias para plantio ou regeneração, bem como arcar com os custos, seja pelos valores envolvidos, seja pela consequente redução da área de agronegócio. Por isso, a compra ou arrendamento de áreas adicionais tem sido a opção mais comumente adotada.

É de se registrar, nesse sentido, que a compra ou arrendamento de áreas envolve riscos e segue algumas etapas. Em primeiro lugar, devem ser seguidos os parâmetros da Lei nº 12.651/2012 e demais normas correlatas, principalmente no que se refere à localização da Reserva Legal 9. Na sequência, deve ser analisada a regularidade da área a ser transacionada, com destaque para as questões ambientais, imobiliárias, fundiárias e fiscais. Nessa etapa, normalmente, é realizada auditoria por empresas especializadas.

Como se nota, trata-se de um procedimento artesanal, sem grande potencial para padronização ou escala. Todavia, felizmente, a legislação trouxe, com o advento do Código Florestal de 2012 (Lei nº 12.651/2012), um instrumento com potencial para simplificar e dar escala a este mecanismo, migrando as operações para o ambiente de bolsa. Trata-se da Cota de Reserva Ambiental (“CRA”).

A CRA está prevista no artigo 44 da Lei nº 12.651/201210 e se apresenta como título nominativo representativo de área com vegetação nativa, existente ou em processo de recuperação. É um importante instrumento econômico de mercado relacionado à conservação de ecossistemas em terras privadas.

Conforme previsão expressa da lei, a CRA deve ser registrada em bolsas de mercadorias de âmbito nacional ou em sistemas de registro e de liquidação financeira de ativos autorizados pelo Banco Central do Brasil 11.

Cada CRA representa 1 hectare de área com vegetação nativa (existente ou em processo de recuperação). Conforme definição da Lei nº 12.651/2012 (artigo 4412), essa área pode encontrar-se sob quatro formas distintas: (i) sob regime de servidão ambiental; (ii) corresponder à área de Reserva Legal instituída voluntariamente sobre a vegetação que exceder o mínimo legal de Reserva Legal; (iii) protegida na forma de Reserva Particular do Patrimônio Natural (“RPPN”) ou (iv) existente em propriedade rural localizada no interior de Unidade de Conservação de domínio público que ainda não tenha sido desapropriada13.

Na primeira situação, o proprietário do imóvel institui em sua área, por instrumento público ou particular, ou mesmo por termo firmado com órgão público, uma limitação do uso de parte ou de todo o seu imóvel, na forma de servidão ambiental. Essa restrição pode ter como objetivo preservar, conservar ou recuperar os recursos ambientais existentes. Ainda que haja a referida servidão, não há impedimento para que a área seja contabilizada para a emissão de CRA.

Na segunda hipótese, o proprietário do imóvel delimita e preserva uma área de Reserva Legal superior àquela exigida por lei. A área que foi voluntariamente instituída em excesso poderá ser contabilizada para a emissão de CRA.

Em uma terceira situação, o proprietário grava em seu imóvel, com perpetuidade, uma RPPN com o objetivo de conservar a diversidade biológica. Tal gravame é instituído por termo de compromisso assinado com órgão ambiental e averbado à margem da matrícula do imóvel. Nesse caso, ainda que haja referida proteção, toda a área poderá ser contabilizada para a emissão de CRA.

Por fim, uma quarta situação refere-se a uma propriedade rural localizada no interior de Unidade de Conservação de domínio público que ainda não tenha sido desapropriada, situação bastante comum no Brasil. Nesse caso, a inoperância das autoridades competentes para a desapropriação não impede o proprietário de emitir CRA.

Como se nota, a CRA permite que sejam negociados títulos entre proprietários para fins de cumprimento da legislação ambiental quanto às áreas que devem ser preservadas no interior das propriedades. No caso das obrigações relativas à Reserva Legal, a CRA assume utilidade especial.

Após a criação da CRA pela legislação federal, algumas instituições privadas têm se movimentado para dar liquidez ao comércio de títulos de natureza ambiental. É o caso, por exemplo, da Bolsa Verde do Rio de Janeiro (BVRio 14

), plataforma eletrônica de comércio de títulos que foi inaugurada em 2012.

No âmbito internacional, ocorreu um movimento semelhante. Conforme previsto no Protocolo de Quioto 15, países que não conseguissem atingir as metas de reduções de emissões de gases de efeito estufa poderiam comprar Reduções Certificadas de Emissão, também denominadas créditos de carbono. Merece destaque o papel que a Chicago Climate Futures Exchange desenvolveu na negociação de créditos de carbono futuros.

O PAPEL DOS INSTRUMENTOS ECONÔMICOS E MECANISMOS DE INCENTIVO

O Brasil é pioneiro em muitos temas ambientais e tem sido destaque no cenário internacional desde o final do século passado. A legislação ambiental brasileira é extensa, principalmente se forem consideradas as normas legais (federais, estaduais e municipais) e técnicas (portarias, resoluções, instruções normativas etc). Todavia, para que as obrigações de cunho ambiental sejam cumpridas de forma sustentável, é necessária a ampliação de incentivos, uma vez que o tradicional sistema de comando e controle tem, cada vez mais, se mostrado defasado e insuficiente.

Tradicionalmente, o ordenamento jurídico voltou-se, quase que exclusivamente, para a punição da conduta que trouxesse danos ao meio ambiente ou ao homem, sem muitos questionamentos quanto às causas do ato, às dificuldades do particular ou mesmo a um dos principais escopos das normas, qual seja, a prevenção e a reparação dos danos. Utiliza-se de instrumentos de comando e controle com a finalidade de garantir o cumprimento dos objetivos de determinada política.

Todavia, é preciso considerar que a previsão de incentivos para uma conduta desejada pode trazer mais benefícios ao meio ambiente, além de trazer eficácia às normas ambientais e garantir sua aplicabilidade, com menor onerosidade aos cofres públicos. O Direito tem a função de direção de comportamentos, de forma que o legislador e seu aplicador não podem eximir-se dessa responsabilidade. Entretanto, a aplicação de penalidades não pode ser o único meio utilizado, principalmente quando já não são alcançados os efeitos esperados.

A convicção de que os instrumentos de comando e controle são insuficientes para a consecução dos fins da política ambiental tem levado a legislação mais recente à referência crescente a instrumentos econômicos.  Tais instrumentos influenciam na adoção de políticas de incentivos, mormente nos preços de bens e serviços, tornando mais atraente a opção ecologicamente mais desejável16.

Para Ana Maria Nusdeo, os instrumentos econômicos conferem maior eficiência em comparação aos de comando e controle, no sentido de permitir a consecução dos objetivos da política ambiental por meio das medidas de menor custo aos seus destinatários e à própria administração pública17.

Acreditamos que a CRA e títulos de mesma natureza que possam ser transacionáveis em bolsa configuram importantes opções de instrumentos econômicos para o Brasil.

É certo, entretanto, que o tratamento legal e técnico conferido à CRA ainda precisa ser aprofundado. Precisamos evidenciar quais as características necessárias ao seu enquadramento como valor mobiliário e lastro para instrumentos de captação bancária.

CONCLUSÃO

A evolução da cultura mundial, os compromissos internacionais de cunho ambiental e as recentes alterações legislativas no Brasil têm impactado positivamente a valorização de áreas com floresta. Os mecanismos de comunicação e a academia têm reportado um número significativo de transações envolvendo áreas de floresta, bem como o aumento do seu preço por hectare no mercado imobiliário.

As negociações refletem (i) as aquisições e especulação imobiliária de grandes instituições; (ii) aquisições ou arrendamentos para fins de regularização de fazendas e demais empreendimentos rurais no que se refere à Reserva Legal e (iii) crescente demanda de proprietários cuja finalidade é a simples preservação.

Esse mercado de cifras bilionárias ainda segue um procedimento artesanal, fora do sistema financeiro, sem grande perspectiva de padronização ou escala.

Todavia, há potencial de migração para o ambiente de Bolsa, por meio da utilização da CRA, que equivale a um título nominativo representativo de área com vegetação nativa, existente ou em processo de recuperação, previsto na Lei nº 12.651/2012. A utilização do título permite a simplificação e a utilização em escala do mecanismo de compensação ambiental.

Conforme previsão expressa da lei, a CRA deve ser registrada em bolsas de mercadorias de âmbito nacional ou em sistemas de registro e de liquidação financeira de ativos autorizados pelo Banco Central do Brasil. Trata-se de importante instrumento econômico capaz de viabilizar o cumprimento da legislação ambiental por meio do sistema financeiro, cujo tratamento legal e técnico merece ser aprofundado.

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Autores

Yuri Rugai Marinho
Yuri Rugai Marinho
Mestre em Direito Ambiental pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (2014) e graduado em Direito pela mesma instituição (2008). É consultor do Instituto O Direito por um Planeta Verde e do Waterloo Global Science Initiative (Canadá). Premiado no Dow Sustainability Innovation Student Challenge Award (SISCA) de 2014. Diretor da ECCON Soluções Ambientais.