Armando Castelar Pinheiro – Pesquisador do IBRE/FGV 2017-08-25T14:29:53+00:00

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Entrevista

Armando Castelar Pinheiro
Pesquisador do IBRE/FGV

40 anos de solidão

Nas primeiras oito décadas do século 20, o Brasil multiplicou sua renda per capita por 12, ou, em média, 3,5 vezes a cada 40 anos. Mas, desde 1980, o país entrou em uma longa e solitária estagnação. Nos últimos 40 anos, o país só conseguiu aumentar a renda per capita em 30%. Nesse mesmo período, a renda mundial foi multiplicada por 3,4 vezes.

O professor de economia Armando Castelar Pinheiro oferece uma explicação para esse quadro aterrador. Utilizando-se do instrumental analítico do Yuval Harari, professor de história e autor do best-seller “Sapiens”, Castelar diz que o Brasil criou uma “realidade virtual” em torno do papel do Estado na economia e da crença de que a intervenção estatal é a cura para todos os males. Na entrevista que concedeu à Resenha, Castelar afirma que o Brasil parou no tempo por conta dessa visão de que o Estado é a resposta para tudo. “A gente sabe que simplesmente não tem condições de fazer isso. Nem condições fiscais, nem condições numa economia moderna, dinâmica como hoje em dia, de dar conta da velocidade com que as coisas acontecem.

O debate sobre a intervenção estatal, em contraposição a uma visão mais liberal para a economia, é ancestral no Brasil. Em sua entrevista, Castelar cita um dos embates mais famosos, que envolveu o empresário Roberto Simonsen e Eugênio Gudin que, embora engenheiro por formação, assim como Simonsen, tornou-se uma reconhecida autoridade em economia. No final de 19441, o mundo estava saindo da Segunda Guerra. A democracia saía vitoriosa, mas o Brasil vivia a ditadura do Estado Novo. Discutia-se uma reformulação estratégica no país e a melhor maneira para acelerar a industrialização, deixando para trás a economia voltada para a agricultura de exportação. Simonsen era membro do Conselho Nacional de Política Industrial e Comercial (CNPIC), vinculado ao então Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, e foi relator de uma proposta de planificação da economia baseada na intervenção estatal. A Comissão de Planejamento Econômico (CPE), ligada ao mesmo Ministério, indicou Gudin para examinar as propostas de Simonsen. Começou uma polêmica que entrou para a história econômica do país e de onde, passados 70 anos, o Brasil ainda não conseguiu sair.

Castelar é pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas (IBRE/FGV), professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e membro do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da Presidência da República. Castelar é PhD em economia pela Universidade da Califórnia, Berkeley. Foi analista da Gávea Investimentos, pesquisador sênior do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e chefe do Departamento Econômico do BNDES. É coautor do livro “Além da Euforia: Riscos e Lacunas do Modelo Brasileiro de Desenvolvimento” e um dos organizadores de “Anatomia da Produtividade no Brasil”

A seguir, veja sua entrevista:

RESENHA – Por que o Brasil parou?

ARMANDO CASTELAR – Por seguir políticas erradas. Agora, a pergunta é por que a gente insiste em políticas erradas. Você tem na literatura, por exemplo, o livro “Why Nations Fail” (Por que as Nações Fracassam, de Daron Acemoglu e James A. Robinson), no qual os autores atribuem a falta de crescimento a instituições ruins, instituições econômicas e políticas ruins. Mas eu acho que a pergunta que se deveria fazer é por que a gente, sabendo desse problema, e de fato tentando corrigir aqui e ali, 40 anos depois continua sem ter resolvido o problema, sem ter trocado nossas instituições por outras melhores, mais favoráveis ao desenvolvimento. E a resposta à pergunta por que o Brasil parou, eu acredito, é que não corrigimos essa situação porque a visão que permanece na cabeça, no imaginário da população brasileira, é a de que o Estado é a resposta para todas as nossas mazelas: que o Estado é a resposta para o crescimento, que o Estado é resposta para a infraestrutura, que o Estado é a resposta para o social, enfim, que o Estado é a resposta para os problemas em todas as dimensões, da educação, da pesquisa e desenvolvimento, da infraestrutura, tudo. Mas a gente sabe que o Estado simplesmente não tem condições de fazer isso. Não tem condições fiscais e não tem condições organizacionais, numa economia moderna, dinâmica como a de hoje em dia, de dar conta dos desafios na velocidade com que as coisas acontecem.

RESENHA – Por que, então, você acha que as pessoas acreditam tanto no Estado no Brasil?

ARMANDO CASTELAR – Quando você faz qualquer pesquisa sobre uma reforma que envolva a redução do papel do Estado, há reações. Você fala de privatização, e as pessoas são contra. Se você fala de cobrar de quem pode pagar numa universidade pública, as pessoas são contra. Quando você olha os protestos de 2013, o protesto era porque o governo não dava mais serviços públicos, não era sobre como é que você poderia resolver o problema de outra maneira. Então, quando você vai no detalhe das perguntas, de novo, a proposta é o BNDES emprestar mais. A briga toda é em cima do BNDES, a briga toda é em cima de a Fazenda gastar mais, é sempre em cima do governo. As pessoas sempre acreditam que a reforma virá da ação do Estado. No setor de educação superior, a resposta é mais FIES (Fundo de Investimento Estudantil). No setor da construção, a preocupação é ter mais crédito da Caixa. Você está sempre dispondo de algum recurso, de alguma política no governo. E por aí vai.

RESENHA – Por que o país não sai disso? Por que o Brasil está atolado nisso há tanto tempo?

ARMANDO CASTELAR  – É uma combinação de duas coisas. A primeira é essa visão totalitária, que foi construída a partir da década de 1930, a favor da intervenção do Estado. À época, essa era uma visão bastante progressista, moderna. O Brasil era uma economia totalmente rural e havia uma visão de que o Estado era fundamental para você conseguir se antepor às elites rurais e construir um país mais urbano, mais industrial. A indústria era muito incipiente. Esse era o desafio de modernidade e desenvolvimento da época. Então se construiu essa visão do Estado como alavanca de desenvolvimento, que era uma visão contemporânea, não só no Brasil. O fascismo foi construído em cima dessa forma de pensar, o comunismo foi construído em cima disso. Eram visões totalitárias que privilegiavam o Estado como alavanca do desenvolvimento; de novo, tudo muito focado na indústria, que era, em meados do século passado, o grande motor do desenvolvimento. E você ia contra a visão liberal, que era uma visão mais de não intervenção. Então o debate foi vencido nessa época por essa visão de intervenção do Estado. Houve o famoso debate entre o Roberto Simonsen, que defendia essa visão de intervenção do Estado, e o Eugênio Gudin, que recomendava políticas mais liberais, uma visão de não intervenção. E a visão de intervenção de Estado foi bem-sucedida, à época. Porque era uma época em que as tecnologias nos setores de ponta eram relativamente estáticas, como no caso da indústria siderúrgica. E porque havia amplo espaço para elevar a produtividade média simplesmente realocando os trabalhadores da agricultura de subsistência para outros setores da economia. Então, eu acho que funcionou à época, e o fato de ter funcionado naquela época deixou as pessoas presas a essa forma de pensar. As pessoas continuam achando que o desafio é você conseguir voltar àquela época, que reproduzindo as políticas de então você vai gerar crescimento como antes. Daí por que essa atenção ao BNDES, à política de “campeões” nacionais, todas aquelas políticas nacional-desenvolvimentistas que a gente viu no período do ex-presidente Lula e da ex-presidente Dilma. A ex-presidente Dilma reproduz nas visões dela um modelo adotado nessa época: vamos fazer indústria disso, indústria daquilo, esquecendo-se de que o mundo mudou, a natureza da fronteira tecnológica mudou.

RESENHA – E a segunda razão?

ARMANDO CASTELAR – A outra razão que faz com que a gente não consiga mudar é que há uma série enorme de interesses que se estabeleceram em volta da intensa e discricionária intervenção do Estado na economia. Você cria interesses das empresas que já existem e se beneficiam disso, empresas grandes e influentes que se beneficiam, se beneficiam de não ter competição, de tomar empréstimos com juros muito baixos do BNDES, se beneficiam do acesso às políticas e, obviamente, a própria burocracia se beneficia porque tem poder, pode determinar se dá ou não o empréstimo, pode determinar se dá ou não uma alíquota mais alta de importação, se dá um antidumping, um imposto mais baixo, e por aí vai. Então essa institucionalidade que não gera desenvolvimento, por outro lado protege os interesses que giram em torno da capacidade de o Estado poder redistribuir recursos num volume grande, com grande discricionariedade, quase sem controle. O que você vê na Lava Jato são os exemplos mais dramáticos desse processo, e vê porque entrou dinheiro na conta da pessoa que liberou o favor para a empresa A ou B. Mas, se não fosse pela Lava Jato, ninguém teria atentado para o absurdo de alguns desses favores.

A resposta à pergunta por que o Brasil parou, eu acredito, é que não corrigimos essa situação porque a visão que permanece na cabeça, no imaginário da população brasileira, é a de que o Estado é a resposta para todas as nossas mazelas.

RESENHA – Por que esse papel excessivo do Estado na economia leva a uma produtividade baixa?

ARMANDO CASTELAR – A gente acabou de publicar, em maio, um livro intitulado “Anatomia da Produtividade no Brasil” (organizadores Armando Castelar Pinheiro, Regis Bonelli e Fernando Veloso, editado pela FGV/IBRE), em que a gente faz um diagnóstico grande dos problemas que causam nossa baixa produtividade. O problema não é só o tamanho do gasto. São as políticas contra a competição.

Então, o que a gente concluiu é, primeiro, que o problema da baixa produtividade no Brasil – e o Brasil tem um sério problema de baixa produtividade – é generalizado. Afeta todos os setores, tirando algumas exceções no agronegócio, que é bastante produtivo, mas responde por parte pequena da economia. De fato, a agricultura como um todo é pouco produtiva no Brasil. A indústria é pouco produtiva, os serviços são pouco produtivos, os serviços modernos no Brasil são pouco produtivos. A produtividade dos serviços modernos – eu estou falando aqui de setor financeiro, seguros, advocacia, não estou falando de alojamentos ou restaurantes – é igual à dos serviços tradicionais no mundo desenvolvido, por exemplo. Então há aquela visão, que é errada, de que você tem uma parte grande da economia pouco produtiva e uma parte moderna com padrão internacional. Não tem. Mesmo os serviços mais modernos são pouco produtivos também. Então a baixa produtividade é um problema generalizado. A outra coisa que a gente vê é que o Brasil tem um número muito grande de pequenas firmas muito pouco produtivas que sobrevivem, enquanto em outros países empresas de baixa produtividade saem do mercado e dão lugar a empresas mais produtivas. No Brasil, isso não acontece. Você continua com empresas pouco produtivas sobrevivendo e, obviamente, abaixando a produtividade da economia. Elas simplesmente ficam lá. Essa dinâmica de substituição de empresas é a principal fonte de aumento de produtividade nos Estados Unidos. As empresas mais produtivas deslocam empresas menos produtivas, e você vai sempre fazendo isso e elevando a produtividade. Isso não ocorre no Brasil.

RESENHA – Por que que essas pequenas firmas conseguem sobreviver?

ARMANDO CASTELAR – Bom, aí você tem uma série de questões. Uma delas é a tolerância com a informalidade: empresas informais não pagam impostos, não seguem regras de ambiente de trabalho e segurança de trabalho e, com isso, conseguem competir com outras maiores, mais produtivas, que seguem todas as regras. Segundo, você tem regras que beneficiam essas empresas menores, como o Simples e o Supersimples. São regras para manter essas empresas vivas e não crescerem, porque depois esses instrumentos viram barreiras ao crescimento. Se a empresa cresce, perde todos esses privilégios. Essas são hipóteses. Não se tem uma resposta completa, empiricamente testada, para explicar por que essas empresas pouco produtivas sobrevivem assim no Brasil. Os números mostram a importância desse problema, mas suas causas ainda têm de ser mais bem exploradas. A gente tem também capítulos que discutem por que a educação melhorou no Brasil e a produtividade do trabalhado não. Então, quando você vê nos últimos anos, o número médio de anos de estudo do trabalhador brasileiro aumentou razoavelmente. Porém, isso teve zero efeito sobre a produtividade. Os trabalhadores ficaram mais educados, mas não ficaram mais produtivos. A primeira hipótese para explicar isso é a qualidade de educação. O Brasil tem uma educação que não é voltada para a produtividade, é uma educação que, os próprios professores fazem questão de dizer, é mais humanística, mais de cidadania. A verdade é que esses anos de estudo a mais não têm aumentado a produtividade. Os números mostram também que os trabalhadores ficaram mais educados, mas depois têm ido para setores que não usam essa educação, tipicamente setores de serviços tradicionais. Então o trabalhador está sendo mais educado, mas a educação melhor não é usada no trabalho dele. Havia uma expectativa muito grande de que a gente conseguisse, melhorando a educação do trabalhador brasileiro, torná-lo mais produtivo. Melhoramos a educação e isso não aconteceu.

RESENHA – RESENHA – Onde é que entra o Estado nisso tudo?

ARMANDO CASTELAR – É todo um conjunto de regras criadas pelo Estado que reduz a competição, que não coloca pressão para que você aumente a produtividade, para que você tire do mercado as empresas pouco produtivas. Pelo contrário, você faz toda a política para proteger quem deu errado. Então, obviamente, isso é uma escolha social. Mas, se você protege quem é pouco produtivo, o resultado final que você tem é um país com baixa produtividade.

RESENHA – Muito mais gente foi para a escola, e isso não teve efeito na produtividade. Como é que você acha que a educação deveria mudar, fora obviamente a questão genérica de qualidade, para levar a aumento de produtividade do país?

ARMANDO CASTELAR – Muito da educação que melhora a produtividade é treinamento na empresa. Quando você olha o que é gasto nos Estados Unidos com treinamento do trabalhador, ele é quase da mesma ordem de magnitude do que se gasta de forma geral com educação. No Brasil, ocorre relativamente pouco treinamento, porque a rotatividade da mão de obra é muito grande, e isso é um desincentivo para treinar trabalhadores, já que há um grande risco de que, depois de treinado, ele deixe a empresa. Acho que isso é parte do problema no Brasil, falta de treinamento no trabalho. Agora, de novo, acho que, na questão da educação formal, a má qualidade é um problema sério. Os alunos completam anos de estudo, mas continuam sem saber ler nem fazer conta. Digamos, quando você olha o chamado analfabetismo funcional, você vê que pessoas que se formam no ensino médio continuam analfabetas funcionalmente, não conseguem escrever um texto, não conseguem fazer conta. Obviamente, a qualidade é fundamental. Além disso, você tem também de ter uma educação mais voltada para o trabalhador no mercado. Aí estamos falando de uma mudança pedagógica não trivial.

RESENHA – Você acha que existe uma conexão disso com esse enorme funil que existe no ensino médio, ou seja, muita gente parar no ensino médio e não ir para a faculdade?

ARMANDO CASTELAR – O funil existe porque o aluno não acha interessante o ensino que lhe é oferecido. Inclusive, não acha interessante porque, na visão do aluno, é uma coisa que não vai ajudá-lo a conseguir um trabalho melhor. Enfim, acho que tem uma relação importante, os dois fatos estão refletindo a mesma coisa.

RESENHA – Se o Brasil tivesse nestes últimos 40 anos a mesma produtividade do período anterior, em que patamar estaríamos hoje do ponto de vista de tamanho da economia?

ARMANDO CASTELAR – A renda per capita vinha crescendo 3,5 vezes a cada 40 anos no século XX, até quase parar depois de 1980. A renda per capita mundial nos últimos 40 anos cresceu 3,4 vezes, que é muito perto desse ritmo. Mantido o ritmo anterior, nossa renda hoje seria algo como três vezes a que temos de fato. Ou seja, nossa renda per capita seria três vezes maior. 

Havia uma expectativa muito grande de que a gente conseguisse, melhorando a educação do trabalhador brasileiro, torná-lo mais produtivo. Melhoramos a educação e isso não aconteceu.

A gente teria uma renda per capita na faixa de 30 mil dólares, em vez da faixa atual, de 10 mil dólares. Elevar a produtividade é essencial para voltar a essa trajetória. Até porque existe um fator que vem ajudando no crescimento da renda per capita, que tem a ver com a questão do bônus demográfico, que está prestes a virar a mão. Funciona assim: se você tem mais gente dentro de uma família trabalhando, a renda per capita do domicílio aumenta, mesmo que todo mundo continue igualmente produtivo. O pouco crescimento que a gente teve na renda per capita do Brasil nestes 40 anos foi devido ao bônus demográfico. A produtividade mesmo praticamente não mudou. Para você comparar com o período anterior com mais precisão, seria necessário comparar o efeito do bônus demográfico em cada fase.

RESENHA – A questão da acelerada transição demográfica que está acontecendo no Brasil pode ser um elemento de pressão para mudar essa visão sobre o papel do Estado na economia? A hora da verdade está chegando?

ARMANDO CASTELAR – Olha, eu acho que a pressão, os problemas com o modelo que existe no Brasil, vão aumentar por conta da questão da transição demográfica, sim. A Previdência é o caso mais óbvio. A gente sabe que se não houver uma reforma importante da Previdência as contas do setor público, dos estados, dos municípios, vão explodir. Fala-se pouco, mas o impacto na área de saúde também é gigantesco. O gasto com saúde de pessoas com mais idade é muito maior do que de pessoas mais jovens. Isso é parte da explicação de por que as mensalidades dos planos de saúde aumentam tanto como têm aumentado. Bate no setor público também. Você tem um outro fator que é pouco discutido, que é o problema da assistência a idosos. Quando você começa a ter famílias com menos filhos e pessoas que vivem mais, você vai ter idosos que não têm quem cuide deles. Isso é para daqui a pouco. O Estado possivelmente vai ter de entrar nisso. Então simplesmente manter esse modelo é incompatível com dar a quantidade de subsídio que você dá via BNDES, com a quantidade de subsídio que você dá para a agricultura etc. Você vai ter de fazer escolhas, e isso vai gerar uma tensão política importante. Queira ou não, você vai ter de tomar decisões que todos estes anos simplesmente não faziam sentido. Agora, como eu disse, se você não muda a cabeça das pessoas e se você não rompe com essa institucionalidade de interesses, é difícil mudar. Porque as pessoas, até em teoria, acham que deveria mudar, até reconhecem que é importante mudar. Mas ninguém quer mudar o modelo. E, se ninguém quer mudar o modelo, você não tem apoio político para isso.

RESENHA – Qual a consequência?

ARMANDO CASTELAR – A solução que acaba prevalecendo é a estagnação da economia. O bônus demográfico está acabando na virada desta década. No início da próxima, você vai começar a ter o efeito contrário. Você vai começar a ter uma população total que cresce mais rápido do que a população em idade ativa. Então, esse fator que ajudou no passado, que explica o pouco crescimento da renda per capita que a gente teve nos últimos 40 anos, vai começar a trabalhar contra. Vai começar a subtrair da renda per capita. Assim, a tendência é que você simplesmente tenha uma estagnação de renda per capita e o Brasil volte a ser um país pobre, no sentido de que vai ficar para trás de China, Índia e outros asiáticos e ver vários países africanos se aproximarem. Agora, pode mudar? Pode, mas, de novo, você precisa mudar a cabeça das pessoas e de alguma maneira interromper esse fluxo de recursos e interesses que mantêm esse Estado gigante. Não é só uma questão de ser gigante, é uma questão de ele ser discricionário, de as regras mudarem muito, ter muita insegurança sobre quais são as regras, porque tudo pode mudar dependendo da pressão desse interesse daqui ou dali. Então é difícil fazer negócios e investir se você tem muita incerteza para onde as coisas vão. E a pressão sobre as contas públicas só aumenta essa incerteza.

Os Estados Unidos, por exemplo, têm uma taxa de poupança baixa também. Mas eles investem muito bem. Então a produtividade do capital é alta e cresce. O Brasil tem pouco, investe pouco e investe muito mal.

RESENHA – A questão previdenciária chama muita atenção. Mas há outros exemplos, caso do apoio à indústria naval, aos estaleiros, que já foi testada várias vezes, sem sucesso, no passado. Que outros casos como esses temos no Brasil?

ARMANDO CASTELAR – Você colocou 10% do PIB no BNDES. Isso é muito dinheiro. É muito dinheiro para você praticar juros reais que, em certos momentos, eram negativos. Assim, são distribuições de recursos muito grandes. O Estado distribui dinheiro em enormes quantidades para muita gente com critérios que não são muito claros. Você não tem uma avaliação, não tem uma meta, não sabe se esses recursos adicionam ou subtraem produtividade da economia. Não é muito clara a finalidade dessas políticas. Você fica restrito a objetivos gerais, como desenvolver o Brasil, que dizem nada.

RESENHA – Agora, com as delações, ficaram claros os objetivos, não?

ARMANDO CASTELAR – É. Exatamente. Essa combinação do ideológico, que eu acho que move muita gente, com os interesses faz com que esse modelo de intervenção do Estado acabe gerando alocações de recursos que só fazem sentido para alguns privilegiados.

RESENHA – E o fato de você distribuir esse dinheiro dessa maneira acaba puxando para baixo a produtividade da economia?

ARMANDO CASTELAR – Claro. Assim, por exemplo, você mencionou a questão dos estaleiros. Eu poderia acrescentar toda essa questão das refinarias da Petrobras e tantos outros. Esses são investimentos em que a produtividade do capital vai muito para baixo. São recursos muito mal investidos. Você gastou bilhões de reais para fazer terraplanagem de terra no Nordeste para refinaria, e a obra não saiu. Você jogou fora o dinheiro. Você gastou lá na Refinaria de Abreu e Lima uma quantidade enorme de dinheiro. Todas essas decisões tomadas por conta da política, desses interesses, que de maneira geral produzem um mal aproveitamento do escasso capital que o país tem. E o país já investe muito pouco, tem uma taxa de poupança baixa. Os Estados Unidos, por exemplo, têm uma taxa de poupança baixa também. Mas eles investem muito bem. Então a produtividade do capital é alta e cresce. O Brasil tem pouco, investe pouco e investe muito mal. Por exemplo, um dos capítulos desse livro que eu mencionei, que eu escrevi, é exatamente sobre investimentos em infraestrutura. O Brasil investe pouco em infraestrutura, e só uma parte do que investe vira de fato infraestrutura. Uma parte grande vira obra inacabada, obra que fica pronta muito depois. Uma das áreas em que a intervenção errática do Estado mais prejudica a produtividade é exatamente em fazer maus investimentos, usar mal o dinheiro que tem. Os critérios de mercado acabam influindo pouco nas decisões. Os investimentos não são feitos porque são mais produtivos. São feitos porque interessam a um grupo determinado ou porque tem dinheiro de um banco público aqui ou ali. E isso, obviamente, tem um impacto sobre a produtividade bastante negativo e importante.

RESENHA – O Brasil tem um sistema de “check and balance” que não é maravilhoso, mas ele existe. Ou seja, a gente não vira a Venezuela, mas também não sai desta pasmaceira. Teremos um choque de realidade ou iremos para uma tolerância com o fracasso? Qual é a sua visão?

ARMANDO CASTELAR – Olha, eu acho que algum dia a coisa vai virar. Torço por isso. Mas minha visão é que nos próximos, digamos, dez anos, a tendência é você continuar neste ritmo lento, numa estagnação agravada por essa questão do fim do bônus demográfico. Você simplesmente tem um “check and balance” que não deixa a coisa explodir, mas também não consegue progredir. Eu não vejo a curto prazo uma mudança. Torço para que aconteça, mas não consigo enxergar que haja movimentos nesse aspecto. Pelo contrário, eu acho que os fatores que levam a essa estagnação continuam presentes e muito fortes.

RESENHA – Você acha que a falha aí seria um sistema político pouco funcional?

ARMANDO CASTELAR – Político e econômico, certo? O sistema é orientado para reeleger os políticos que aí estão, mas a economia também funciona na base da proteção dos interesses que já estão formados, e daí por que não se quer deixar a competição prosperar. Não é só um problema do sistema político. Você pode começar a romper esse sistema a partir da política. Mas você precisa romper na economia também.